《人民日报》记者 齐志明
查处违法违规问题42个、资金1145.2万元，南方某省两县试点领导干部自然资源资产离任审计；18名干部因环境保护失职渎职，受党纪政纪处分，中部省份某县用生态审计考核政绩……党政主要领导干部对本地区本部门的自然资源资产管理和生态环境保护负有重要责任，开展自然资源资产离任审计试点以来，全国共有1210名领导干部接受审计。日前，中办国办印发规定，今年起由审计试点进入到全面推开阶段。
“咯噔”一下，山东胶州里岔镇党政主要领导干部心里犯嘀咕了。部分企业私接管道进入污水管网，污水集中处理率只有65.22%，排污河水质恶化，直接污染了胶河……2012年里岔镇引进大型林业项目，万亩生态林场保护了水库、涵养了水源。但2015年10月，除了常规经济责任审计，胶州市审计局试点从自然资源资产存量和变化，评价当地领导干部，发现了这项“负政绩”。后经整改，问题解决。
7项优，7项良，总体定性评价为优……浙江安吉章村镇原党委书记戎露波收到了1份特殊的审计报告：上任3年来的生态履职情况。很快，报告也转到了继任镇党委书记王长林手上。一个释然，“这是对我建设绿水青山就是金山银山的肯定，可以有个交代了”，另一个感慨，“上届班子实现了生态资产保值增值，我得接着干。”
虽然审计结果不同，但两个账本都与我们呼吸的空气、喝下的水密切相关。一项全新、经常性的审计制度正在全国逐步建立。
充分考虑被审计地区实际情况，不搞一刀切
从2015年中办国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》到2017年10月，全国审计部门共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人。今年起，这项“绿色审计”制度正式建立。
贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署、遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规、组织相关资金征管用和项目建设运行等情况，成为主要审计内容。不过，在试点中，各地各有侧重。
在江苏，南京市2017年突出了大气污染防治、黑臭河整治等群众关切度高的问题；在浙江，德清县将莫干山镇作为审计对象，养殖业污染治理、“五水共治”等专项整治行动目标任务完成情况是重点；在福建，闽东南地区聚焦海洋资源、水资源，闽西北地区则是森林资源、矿产资源。
“除了与自然资源资产有关的财政收支、政策执行等审计，主要是侧重审计山水林田湖草等自然资源资产的存量、增量、构成、质量以及空气质量等变化。”山东财经大学会计学院教授王爱国说，当前，各级审计机关能充分考虑被审计领导干部所在地区的特点，如自然资源资产禀赋、资源环境承载能力等实际情况，“因地制宜，不搞一刀切”。
审计署有关负责人表示，围绕“如何揭示自然资源资产管理和生态环境保护中存在的突出问题”，各地试点探索出了一些符合实际的有效办法，可推广可复制。
运用现代科技获取海量数据，提高准确性
“所有数据正常，可以起飞。”日前，德清县雷甸镇通航小镇内的一处空地上，无人机急速升空。当天，两小时巡航，航拍了双溪村6平方公里的基本农田保护、工业园区河道有无偷排漏排、东大港水域环境卫生等情况。第一时间，视频画面传到了审计人员手中。
想要摸清领导干部任职前后所在地区的问题，并不容易。自然资源资产基础数据不健全，被审计地区提供的数据无法有效核实等，审计部门面临着很多现实困境。如何审，才能保证数据可靠、准确、科学？这是一道实打实的坎。
无人机、应急监测车、紫外线分光光度计、水准仪、卫星遥感影像、地理信息系统等纷纷上阵，山、水、林、田、湖、河、大气质量变化情况尽收眼底。各种现代科技设备、测量方式，提高了检测权威性、准确度，便利了自然资源资产普查数据库建立。审计人员“识人断事”有据可依。
评估建设用地效益时，采用成本逼近法；评价地下水环境质量时，采用单因子指数法、对比分析法等；处理环保数据时，关联分析法、比率分析法、孤立点分析法、模拟还原法、环境空气综合污染指数法……在胶州，30多种现代技术方法运用到实际审计。
“尽管目前还没有系统、成熟的审计方法，但各试点项目都在探索信息化手段。”中国社科院财经战略研究院研究员汪德华说，不少地区梳理出资源征占用、土地管理、水资源保护等审计技术方法，建立了模型和算法。
此外，如何高效利用获取的海量数据？这对审计机关大数据处理能力提出了新要求。审计署有关负责人表示，各级审计机关要加大相关业务、财务等数据收集、挖掘和分析的力度，提升大数据审计水平。
破部门界限，借外部专家，盯资金流向
60%——山东审计厅农业与资源环保审计处处长庄欣提供了一个数字。这是1份专业的领导干部自然资源资产离任审计报告中，外部专家发挥作用的占比。
“基层试点拿出的审计报告，如果没有专家介入，我是不认的。”庄欣说，由于涉及面广、政策性强，各项自然资源资产专业领域的管理要求各不相同，审计人员的素质和能力面临严峻挑战。仅靠审计系统内部人员单兵作战远远不够，必须向农业、财政、林业、水利、气象等领域的专家寻求专业支持，实现联合作战。
打破部门界限，借用外部专家，建立咨询库，成立由专业人员组成的审计专家咨询小组……不少试点地区审计机关都在摸索。
江苏南京试点要求，审计部门应借助国土、水务、环保等资源管理职能部门专业人员，必要时与科研院所合作。浙江丽水市审计局与市测绘局签订战略合作协议，前者提供被审计单位基础数据、提出审计需求，后者以第三方身份提供技术支持。有的试点地区还借助国土督查、环保督查、环保举报等第三方资料。
此外，不少试点地区抓好老本行，从土地、水利、环保等资金入手，将资金流与业务流关联，资金到哪里，审计重点延伸到哪里，汪德华介绍。
前任在时企业偷排污水，继任者没有整改、影响治污
这笔生态账 算在谁头上
《人民日报》记者 齐志明
都说新官上任春风得意，但山东胶州某镇一位领导干部上任时遇到了麻烦。镇上有个工业园，前任还在时，就有企业私接管道进入排水管网。这位继任者在任职后没有采取整改措施，污水厂长期高负荷运转，结果影响了污水处理效果。出了这样一笔生态赤字的坏账，责任该算在谁头上？
领导干部自然资源资产离任审计试点以来，各级审计机关遇到不少问题。尤其是，一些地方存在片面追求GDP的思维惯性，部分单位不积极配合审计工作。现实中，存在哪些共性难题？审计部门在“较真”时，有没有找到解决办法？
取证难：数据分散在多部门，审计力量相对薄弱
“取证是第一个难题。”胶州市审计局局长于江宏介绍，一方面，自然资源资产基础数据由环保、国土、农林水利等多部门管理，提取难度大；另一方面，绝大多数被审计单位对自然资源资产的分布、数量、质量、权属等要素掌握不全，资料不规范，“数据都不足，何谈编制负债表”。此外，个别地方仍旧片面追求GDP，“我们得不到配合”。
有同样苦水的还有福建宁德。“审计涉及范围广，资源资产种类多、变动大、成因杂，信息量却很分散。”宁德市审计局有关负责人表示。
为长远计，不少地区要求被审计单位建立自然资源台账，规范登记和核算制度，为下次审计提供依据。还有的成立联席会议，由各成员单位提供更规范、客观、真实的数据……
不过，审计力量相对薄弱、经验相对不足，是各试点地区在取证时遭遇的普遍痛点。
“受现场审计时间、专业限制，很多基础数据、关键指标的准确性真实性无法判断。”宁德市审计局有关负责人说，评估预测资源和生态影响不容易准确到位，某种程度上制约了审计效果。
山东财经大学会计学院教授王爱国认为，当前国内审计部门人员大多出身财务或审计等经管类专业，有资源或环保背景的不多，审计效率、质量难以保证。
因为人力资源约束，聘请外部专家把脉问诊审计内容，成了不少试点地区的巧路子。但这个办法能管多久？
“借助外力可以暂时满足一时之需，但改善审计人员队伍专业结构、提高自身本领，才是重中之重。”浙江省审计厅经济责任审计一处处长王家华表示，要努力提高现有审计人员素质能力，强化信息化审计技术培训；有侧重地招聘自然资源和地理信息技术专业人才，改善现有审计人员专业结构。
评价难：缺少客观的评价标准，审计结果运用不足
“评价是困扰审计部门的最大难题，一大原因在于审计部门缺少客观的评价准则。”中国社科院财经战略研究院研究员汪德华说，2017年审计署对于地方试点工作指导意见中，考虑到客观情况，只要求对领导干部自然资源资产管理履职情况做一个综合评价，分“好、较好、一般、较差、差”5个等级。
“目前，我国自然资源资产统一确权登记尚未完成，部分资产产权不清、区域界限模糊，很难对管理者、使用者和责任者进行有效审计。”王爱国说。对此，不少一线审计人员更有感触。
“比如，现在还没有森林资源质量评价的国家标准，审计就难以对其进行指标等级划分和区间界定。”于江宏举例。
再如，宁德虽然初步建立了审计评价指标，但还没有编制负债表。国土部门提供的土地总面积与林业部门提供的土地总面积不一致，由此算出的指标结果就不同。所以，自然资源资产利用程度是什么？消耗强度多大？生态环境破坏程度多大？这些都没有清晰的标准，很难准确评价。
评价难的直接后果就是审计结果得不到充分运用。王家华表示，自上而下都还没有建立自然资源资产核算体系，审计工作缺乏数据支撑。审计结果运用缺乏权威性，后续相关工作难以开展。
评价体系在整个审计中处于上下游之间的连接位置，不可或缺。为此，不少试点地区审计部门，因地制宜探索合适的评价体系。宁德尝试建立了一套涵盖资源保有和消耗、环境损害和治理、生态恢复和效益、经济结构调整、环保能力保障等5方面44项评价指标。浙江湖州在评价指标设置上，充分体现生活优先、环境优先、保护优先价值导向，分3大类别、10个方面、20项基础指标，3类权重分别为5:2:3。
定责难：有些损害行为滞后，有些自然资源跨区域
审计有了结果，尤其是发现“负政绩”，领导干部应承担什么责任？实操中，不易界定。宁德市审计局有关负责人表示，很多自然资源资产的污染损害，都存在滞后性，有些污染环境的行为是长期的，涉及几任领导任职期限。
比如，海洋污染潜伏性强、周期长，近岸海域水质等指标在三五年内一般不会有太大变化，加上海洋流动性特点、海洋突发事件影响，责任主体难以明确。
另外，有些自然资源具有跨区域性，如河流等，大多跨越多个行政辖区，通常伴随着上游污染对下游生态的破坏。如此，无法简单地界定领导应承担的责任。
还有的自然资源资产价值不明，责任难以量化和管控。“拿矿产资源来说，价值估计的稳定性较差。如何将领导干部的履职行为与自然资源资产价值变化关联起来，并相应按经济责任审计要求获取证据准确界定经济责任，这在审计实践中存在较大难度。”王爱国说。
“遗留问题看整改、潜在问题看对策、常规问题看决策。”于江宏说，针对不同问题，采取不同的责任认定方式。属于历史问题整改不到位，被审计干部就要承担领导责任。在胶州，3人因履行土地、环境保护等职责不到位被取消年终评优资格。
“相比经济责任审计，领导干部自然资源资产离任审计还是新事物。需要审计、组织、纪检、监察、国土、水利、环保等多部门共同推进，明确清晰的定责规范。”汪德华说。
（责任编辑：刘会芳）
